每月專欄
2021-12-10
李全順 : 2021-12月全球經濟趨勢追蹤與預測 -【國會通過政府債務法案、美國政府斷炊危機暫解】
本周美國國會民主共和兩黨領袖終於就提高政府債務上限達成了一項協定。兩黨提出了一項一次性法案，允許參議院議員以51票的簡單多數通過提高債務上限來避免政府關門的債務危機。當前，民主黨和共和黨在參議院的票數為50票比50票，如果兩黨票數持平，作為民主黨人的副總統可以投出一票。預計國會將在未來幾天內批准該法案。如果該法案獲得通過，國會就可能在12月15日前批准提高債務上限。
由於遲遲未能提高債務上限，隨著時間邁入12月，債務違約風險如同『達摩克利斯之劍』懸於美國經濟上空，隨時有落下的可能。在上周勉強躲過政府關門危機後，本周美國國會兩黨領袖終於就提高債務上限達成了一項協定。事實上，美國債務風險並不是美國經濟面臨的新挑戰，而是一個老生常談的問題。據美國財政部資料，自1960年以來，美國的債務上限已被上調78次。而所謂債務上限，是美國國會為聯邦政府設定的為履行已產生的支付義務而舉債的最高額度，觸及這條紅線，意味著美國財政部借款授權用盡。1917年，美國通過了《第二自由法案》，首次對聯邦債務進行了總限額的規定，同時規定了特定債務的限額。然而，這沒能阻擋住美國債務滾雪球。截至2021年7月15日，美國聯邦債務總額已超28.5萬億美元。
短期來看，美國債務的快速擴張與新冠肺炎疫情有很大關係。新冠疫情暴發以來，美國經濟出現大幅下滑，美國政府在財政刺激方面更趨激進。自2020年3月疫情在全球暴發以來，美國兩屆政府已推出了多輪財政刺激計畫，本輪財政刺激力度已大幅超過2008年次貸危機時期，創美國羅斯福新政以來之最。然而，刺激政策需要國家財政的大力支持，美國政府不得不大量發行國債。目前公眾持有的美國國債餘額在今年7月底達到約22.3 兆美元，較疫情發生前的2019年底增加約5.2兆美元，美債餘額相當於今年二季度美國年化名目國內生產總值GDP的130.1%，較2019年底上升了21.6%。長期來看，在疫情來襲前，債務風險就已演變成為潛在威脅美國經濟的『灰犀牛』。從本質上看，政府債務大幅擴張是長期的財政收支失衡和經濟增長放緩引起的。進入21世紀，互聯網經濟泡沫破裂後，美國一直未找到新的經濟增長點，加上反恐戰爭與醫療福利開支大增，讓美國財政入不敷出。2008年後FED採取的長期超低利率貨幣寬鬆政策，也使其債務狀況進一步惡化。
展望未來，在疫情影響下，美國經濟復甦仍充滿不確定性。因此，總體上支持性的貨幣與財政政策仍在持續。而大規模的財政刺激政策勢必將進一步推升美國債務水準。根據美國CBO國會預算辦公室的測算，拜登政府推出的《重建更好未來》基建法案將在未來10年內產生1.636兆美元的支出和1.269兆美元的收入，在不包括其中稅收條款可能帶來的任何額外收入情況下，聯邦預算赤字將增加3670億美元。根據該機構的預估，按現有政策和對未來政策的預測，預計2021年末，聯邦預算赤字將達到30兆美元，聯邦債務與GDP之比將達到103%，2031年或將達到GDP的106%。
值得注意的是，近年來，債務上限問題已由單純的經濟問題逐漸演變為美國國會兩黨的政治博弈。儘管民主黨和共和黨都認同要削減財政赤字、控制債務規模，但在政治方向上卻大相徑庭，因此，每次到了需要提高債務上限以避免違約發生的緊要關頭，聯邦政府和國會都要就提高債務上限協定和預算草案中的稅改與政府支出條款進行談判。資料顯示，2008年國際金融危機後，美國國會就債務問題的議事阻撓次數明顯增加，終止辯論次數也逐年攀升，美國前總統川普任期內，平均每年發起高達116次終止辯論請求。
此次也不例外，7月以來，美國國會兩黨就債務問題展開了激烈的博弈。共和黨議員頻頻指責拜登政府的大規模財政刺激政策是一場前所未有的巨額債務支出狂歡，並稱民主黨人必須對支出負責，對提高債務上限負責。但民主黨人認為，共和黨的債務上限的論點站不住腳，稱共和黨人在川普任期內大幅增加了赤字，提高債務限額應是兩黨的共同方向。與以往不同的是，今年美國經濟面臨更為嚴峻的挑戰。在新冠疫情和通脹前景不確定性以及FED Taper縮減購債計畫將在12月落地的背景下，無論是民主黨還是共和黨都無法承受美國債務違約的風險。因此，兩黨在本月初最後的時間視窗最終達成了協定。
正如美國財長葉倫的警告，政府債務違約可能會毀掉政府為從新冠危機中恢復所做的一切。參議院多數党民主黨領袖查克舒默在國會發言時說。參議院共和黨領袖米奇麥康奈爾談到與民主黨就提高債務上限的操作程式達成的協議時也表示，這符合國家最大利益。值得注意的是，兩黨目前尚未透露新債務上限的具體金額，民主黨擬將債務上限提高約2兆美元，這樣直到2022年11月中期選舉都不必再考慮債務上限問題。
美國11月新增非農就業人口僅21.0萬人，大幅低於預期值55.0萬人和前值54.6萬人，創2020年12月以來最小增幅。同時，9、10月資料被上調。其中9月新增非農就業人數從31.2萬人上調至37.9萬人；10月新增非農就業人數從53.1萬人上調至54.6萬人。美國11月就業增長放緩系勞動市場參與意願降低所致，疫情反彈或為主要拖累。儘管聯邦政府提供的失業救濟資助已於9月結束，但強勁的股市和不斷上漲的房價帶來的財富效應鼓勵居民提前退休、先前積累的大量家庭儲蓄導致自雇人士激增—以上因素皆使得雇主難以吸引工人填補數百萬的崗位空缺。
美國失業率持續走低。美國11月失業率繼續降低至4.2%，大幅好於預期值4.5%，前值為4.6%。失業率連降6個月，創2020年2月以來新低，首次恢復到新冠疫情爆發前水準。周度數據方面，美國上周首次申請失業救濟人數22.2萬人，好于預期24.0萬人，但較前值19.4萬人有所回升。
美國11月ISM製造業指數回升，Markit製造業PMI終值下調。美國11月ISM製造業指數61.1，略低於預期61.2，高於前值60.8。該資料表明，隨著新訂單的增加及工廠進一步復工，消費者對商品的彈性需求及穩健的商業投資正在共同支撐製造業復甦。ISM資料與歐洲和中國最新的更強勁的製造業資料一致；全球範圍內，上個月製造業活動有所改善，但投入短缺、高價格和供應鏈困境仍然是生產商的不利因素。同日公佈的美國11月Markit製造業PMI終值為58.3，不及預期值和初值59.1，創2020年12月以來新低。
FED 2021年11月30日的美國國會聽證會上，主席包威爾表示Omicron變異毒株和最近新冠病例的增加對美國就業和經濟活動構成了下行風險，並增加了通脹的不確定性；包威爾承認可能棄用暫時性一詞來描述通脹，令市場始料未及。
OPEC+召開部長級會議，意外維持增產計畫，而非市場預期的暫停增產，但也表示如果市場發生變化，OPEC+可能會調整計畫中的供應增加。
歐央行表示2022年通膨率將下降。歐央行行長拉加德在路透Next峰會上指出，歐央行堅定的認為通膨將在2022年下降。貨幣政策方面，拉加德表示在目前的情況下，歐央將在2022年3月停止PEPP緊急抗議購債計畫的購買。但這並不意味著歐央不採取行動，在PEPP下將有一個再投資計畫。
新毒株威脅範圍廣泛，歐洲國家新增疫情多數反彈(德國基本持平)，南部非洲地區新增疫情大幅上升，美國、印度、東南亞諸國、巴西新增疫情回落。歐美發達國家重症病例數上升。12月3日，WHO表示已有38個國家/地區發現Omicron變異株感染病例—包括美/英/法/德/日本等主要經濟體。12月第一周，美國新增疫情(MA7)較一周前回落9.8%；東盟國家新增疫情較一周前回落超過10%；但法國(+56%)、西班牙(+28%)、義大利(+23.7%)、英國(+2.7%)新增病例皆明顯反彈。南非新增病例數一周增長42.6%，遭多國封鎖入境的南部非洲8國總新增病例數一周增長52.5%。據最新資料，美國重症病例較一周前增加973例至1.35萬例，英國重症病例基本持平，法國1632例和德國4451例，較一周前分別增加290例和790例。歐洲多國計畫出臺防疫新措施，Omicron感染病例接近80例。
FED 12月議息會議可能提出加快Taper。雖然包威爾稱可能停止使用暫時一詞來形容通膨，但美元指數、美債收益率均為受到顯著影響，原因或在於前期已有多位FED官員加快Taper步伐，因此這一資訊已為市場所知。12月FED宣佈更快Taper並提前結束，這可能給市場預期FED更早加息打開空間，目前聯邦基金利率期貨隱含的資訊顯示，明年6月及以前完成首次加息的概率高達75.3%。
目前，美國國會兩黨仍在三大問題上糾纏：債務上限決策、兩黨共同推出的1兆美元基礎設施建設計畫、民主黨的3.5兆美元預算計畫。民主黨的3.5兆美元預算計畫包括了拜登政府在民生、教育醫療和環境方面的支出，以及針對大型企業和高收入人群加稅的計畫。民主黨計畫通過『預算和解』策略來推進其3.5兆美元預算計畫。基於這一策略，民主黨可以通過簡單多數的原則來規避共和黨在票數上的掣肘。此前共和黨在川普政府時期也曾採用該方法通過其預算計畫。
目前尚不清楚民主黨是否會在預算和解法案中增加債務上限相關議題，具體相關內容還有待觀察。另有分析指出，兩黨試圖在國會休假前完成兩黨基礎設施法案及預算決議。如果兩黨法案沒有通過，中間派民主黨人是否會繼續支援預算決議和和解法案將存在變數。失敗的兩黨基礎設施法案將意味著其中包含的資金需求將轉移到預算法案中，這將再次對預算法案造成壓力。由於留給兩黨時間不多，目前雙方的爭議太多，民主黨大概率將債務上限提高納入到預算調節一併考慮，但同時共和黨也不會以上限問題為籌碼去換取在基建問題的讓步。
儘管在新冠病毒變異株Omicron在全球蔓延後，市場表達的觀點是可能導致FED貨幣收緊步伐放緩，因疫情會導致經濟下行壓力加大。然而，從中期角度來看，新冠病毒變異株Omicron可能加劇全球供應鏈危機，導致供應約束在更長一段時間內難以緩解，高通膨會持續，這會導致FED等央行加快收緊貨幣。
從供應鏈來看，美國的耶誕節即將來臨，但洛杉磯港口還擁堵著近百艘船。拜登政府屢出重拳治理海運擁堵，然而成效甚微。港口擁堵的船可能還需要幾個月才能得到清理。截至上12月3日，船舶平均等待時間為20.8天，比一個月前長了近一周。此前，白宮和港口方面出臺了兩項主要措施。第一，為了解決塞港問題，此前拜登政府已經要求加利福尼亞州的兩大港口24/7小時全天候運轉。第二，從11月1日開始，洛杉磯港和長灘港將針對卡車運輸與鐵路運輸超期的集裝箱，向船公司收取100美元/箱的附加費，並且每天增加100美元/箱。然而由於Omicron疫情的出現，港口又進入了混亂狀態。
因此，儘管歐美股市在消化了Omicron帶來的短期衝擊之後，市場風險偏好略微回升。由於Omicron帶來的死亡率和傳播速度尚未得到更多資料來驗證嚴重性，但是低收入國家，如南非等接種率偏低為新冠病毒變異帶來溫床，全球疫情的不確定性導致全球供應鏈恢復遙遙無期，通膨將持續很長一段時間，FED可能在明年3月完成Taper，並在提前在明年二季度加息。
(撰稿人: CSIA/ CFP/中國廣西財經學院會審學院資評系副教授 李全順)
